Suomalaisen vammaishuollon historiallinen kehitys on aktivoinnin tavoitteen ohjaamaa

Vammaisten heikko työllisyystilanne on viime aikoina saanut osakseen runsaasti huomiota. Siihen ovat ottaneet kantaa hyvinvointivaltion taloudellisesta kantokyvystä huolestuneet poliitikot, aiheesta kiinnostuneet tutkijat ja ennen kaikkea työelämään haluavat vammaiset itse.

Akateemisessa vammaisuuden tutkimuksessa tärkeäksi syyksi vammaisten heikkoihin työllistymismahdollisuuksiin on esitetty hyvinvointivaltion eläkejärjestelmässä toteutettu vammaisuuden ja työkyvyttömyyden käsitteiden yhteenliittäminen. Eräät tutkijat ovat jopa pohtineet vammaisuuden käsitteeseen perustuvan työkyvyttömyyseläkejärjestelmän korvaamista kaikille työelämän ulkopuolella syystä tai toisesta oleville henkilöille tarkoitetulla taloudellisella tuella. Myös vammaiset ovat itse vaatineet eläkejärjestelmän kehittämistä työllistymistä edistäväksi ja vammaisten kohtelemista aktiivisina yhteiskunnan jäseninä passivoivan eläkeläisstatuksen sijaan.

Vammaisten työllistymistä on sivuttu myös viimeaikaisessa hyvinvointivaltiotutkimuksessa. Siinä on kiinnitetty huomiota hyvinvointivaltion taloudellisen kriisin myötä toteutettuihin sosiaaliturvan leikkauksiin ja työelämään osallistumisen lisäämiseen tähtäävään aktivointipolitiikkaan. Monien tutkijoiden mukaan sosiaalipolitiikassa on viime vuosina siirrytty kansalaisten sosiaalisten oikeuksien laajentamisesta ja hyvinvoinnin edistämisestä työelämään osallistumisen korostamiseen. Tämä näkökulma kuvaa osuvasti viime aikojen sosiaalipoliittista keskustelua, mutta sivuuttaa kuntoutusideologian pitkän historian. Esimerkiksi suomalaisen vammaishuollon kehityksen tarkastelu osoittaa, että vammaisten aktivointi ja heidän työllistymismahdollisuuksiensa parantaminen on ollut yksi päätavoitteista koko toisen maailmansodan jälkeisen ajan.

Työkyvyttömyyden taloudellinen kompensaatio ja ammatillisen kuntoutuksen järjestäminen saivat suomalaisessa sosiaalipolitiikassa tuulta alleen 1930-luvulla ennaltaehkäisevän huoltoajattelun myötä. Vuonna 1937 säädetyn kansaneläkelain tavoitteena oli vähentää riippuvuutta kunnallisesta köyhäinhoidosta vakuuttamalla kansalaiset työkyvyttömyyden ja vanhuuden varalta. Vaikka alkuperäistä kansaneläkelakia kutsutaan usein suomalaisen universaalin sosiaaliturvan ensimmäiseksi osaksi, se itse asiassa rakennettiin kompensaation periaatteelle ja rajattiin työelämään osallistuneisiin ihmisiin. Oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen edellytti eläkemaksujen maksamista kolmen vuoden ajalta. Tämän vuoksi ilman eläkettä jäi kymmeniä tuhansia työelämän ulkopuolella olevia työkyvyttömäksi diagnosoituja ihmisiä. Lisäksi koska vanhuuseläkeiäksi asetettiin 65 vuotta, ja koska vanhuuseläkkeen saaminen edellytti eläkemaksujen maksamista kymmenen vuoden ajan, vanhuuseläkkeen ulkopuolelle jäivät kaikki yli 55-vuotiaat.

Vuonna 1946 säädetty invalidihuoltolaki perustui ennaltaehkäisevän huollon tavoitteelle työelämään osallistuvien kansalaisten määrän kasvattamisesta. Invalidihuollon tavoitteena oli nuorten fyysisesti vammaisten ihmisten työkyvyn parantaminen lääkinnällisen kuntoutuksen, ammattikoulutuksen ja työnvälityksen järjestelmällä. Työkykyisyyden tavoitteen vuoksi huollon ulkopuolelle rajattiin vaikeavammaiset, yli 40-vuotiaat tai epäsosiaalisiksi arvioidut invalidit. Kansaneläkelain tapaan invalidihuolto ajateltiin eräänlaiseksi kompensaatioksi potentiaalisesti työkykyisiksi arvioiduille ”kunniallisille” invalideille: valtiolla oli velvollisuus tarjota heille mahdollisuus täyttää velvollisuutensa työtä tekevinä kansalaisina ja osallistua yhteiskuntaan sen täysivaltaisina jäseninä.

Siitä huolimatta, että kansaneläkelaki ja invalidihuoltojärjestelmä vaikuttavat nykypäivän näkökulmasta epäoikeudenmukaisilta, säätämisaikanaan niitä pidettiin rationaalisena politiikkana. Kansaneläkelaki nähtiin taloudellisesti järkeväksi ratkaisuksi, koska se rahoitettiin työnantajien ja työntekijöiden maksamilla eläkemaksuilla. Lisäksi sitä pidettiin kunniallisena huoltomuotona työelämään osallistuneille ihmisille, joiden kohdalla kunnalliseen köyhäinhoitoon turvautuminen nähtiin alentavaksi. Myös invalidihuolto hahmotettiin osaksi rationaalista huoltopolitiikkaa, jonka tavoitteena oli löytää jokaiselle yksilölle paikka yhteiskunnan kokonaisuudessa, johon he saattoivat sopeutua ja palvella kokonaisetua. Vaikeavammaiset ja kehitysvammaiset ihmiset voitiin jättää invalidihuollon ulkopuolelle, koska heidän arvioitiin kuntoutuksen sijasta olevan pikemminkin riittävän hoidon ja suojatun elinympäristön tarpeessa.

Kansalaisia eriarvoisesti kohteleva lainsäädäntö alkoi kuitenkin pian herättää kritiikkiä, joka johti kansaneläkelain uudistamiseen vuonna 1956. Siinä kansaneläkelaista tehtiin universaali järjestelmä vakuuttamalla kaikki yli 16-vuotiaat Suomessa asuvat ihmiset työkyvyttömyyden ja vanhuuden varalta. Myös invalidihuoltolakia alettiin kritisoida samalla, kun sosiaalipoliittisessa keskustelussa alettiin 1960-luvun alussa korostaa hyvinvointivaltion rakentamisen tarvetta. Enää ei pidetty oikeudenmukaisena, että vaikeavammaisilta ja kehitysvammaisilta evättiin kategorisesti mahdollisuus kuntoutukseen, koulutukseen ja työelämään osallistumiseen.

Vaikka vuonna 1966 mietintönsä antaneen kuntoutuskomitean ehdotusta invalidihuoltolain korvaamisesta kaikille vammaisille tarkoitetulla kuntoutuslailla pidettiin liian kalliina, kuntoutusta alettiin kuitenkin pikkuhiljaa myöntää myös niille vammaisille, joiden ei arvioitu olevan mahdollista osallistua avoimille työmarkkinoille. Uudenlaista asennetta kuvaa suojatyöjärjestelmän perustaminen.

Suojatyöllä tarkoitettiin ”vajaatyökykyisten” ihmisten työllistämistä avointen työmarkkinoiden kilpailulta suojattuihin työkeskuksiin, joissa työtehtävät, -tahti ja palkkaus voitiin sopeuttaa työntekijän kykyihin. Suojatyö lisättiin invalidihuoltolakiin vuonna 1970, jolloin suojatyökeskusten perustamiseen ja ylläpitämiseen tuli mahdolliseksi saada valtion halpakorkoista lainaa ja taloudellista tukea. Yleisen työllisyystilanteen heikkeneminen lisäsi kiinnostusta suojatyötä kohtaan, ja 1980-luvun alussa sosiaali- ja terveysministeriö arvioi, että maahan tarvittiin seuraavan vuosikymmenen aikana 15000 suojatyöpaikkaa.

Suojatyöjärjestelmän luominen heijastelee suomalaisessa työllisyyspolitiikassa 1960-luvulla omaksuttua aktiivista asennetta. Sen myötä uudistettiin työnvälitysjärjestelmä ja maahan perustettiin 1970-luvun taitteessa työvoimaministeriö ja säädettiin uusi työllisyyslaki. Osaltaan asennemuutosta kuvaa myös työvoiman käsitteen uudelleenmäärittely. Ennen vuoden 1971 työllisyyslakia työvoimaan kuuluvaksi ja työnvälityksen asiakkaaksi saattoivat ilmoittautua vain fyysisesti raskaisiin työllisyystöihin kykenevät. Nyt työvoimaan alettiin lukea myös ne, joiden ei arvioitu kykenevän normaaliin työsuoritukseen, mutta joille ei siitä huolimatta myönnetty työkyvyttömyyseläkettä. Työllisyyslakiin sisällytettiinkin suojatyön ohella myös muita tuetun työllistämisen keinoja, kuten julkisen sektorin työllistämiskohteet ja yksityisen sektorin työnantajien työllistämistuki, joiden tavoitteena oli edistää ”vajaatyökykyisten” työllistymismahdollisuuksia.

Aktiiviset työllistämistoimet on viimeaikaisessa tutkimuksessa liitetty sosiaaliturvan ja hyvinvointipalveluiden leikkaamiseen. Suomalaisen 1960 – 70 -lukujen työllisyyspolitiikan uusi suunta liittyi kuitenkin pikemminkin hyvinvointivaltion laajentamiseen ja valtion ja kansalaisen suhdetta koskevissa käsityksissä tapahtuneisiin muutoksiin.

Suomalaisen hyvinvointivaltion laajentaminen jatkui 1980-luvun lopulle asti. Samaan aikaan työelämään osallistumista koskevissa asenteissa tapahtui merkittävä muutos. Siinä missä vielä 1900-luvun puolivälissä työelämään osallistumista pidettiin yhtenä kansalaisen tärkeimmistä velvollisuuksista, 1960-luvulta alkaen se määritettiin pikemminkin heidän oikeudekseen. Työllä katsottiin olevan erittäin tärkeä rooli kansalaisten elintason turvaajana, yhteiskuntaan osallistumisen kanavana ja mielekkään elämän osatekijänä. Tämän vuoksi valtiolla oli velvollisuus tarjota työmahdollisuuksia kaikille osittainkin työkykyisille kansalaisille.

Vammaisten työllistymismahdollisuuksien parantaminen säilyi 1980-luvulla vammaispolitiikan tärkeänä tavoitteena. Suojatyöhön ja muihin vammaisia eristäviin ympäristöihin alettiin kuitenkin suhtautua kriittisesti. Tämä johtui siitä, että vammaisilla alettiin pikkuhiljaa nähdä olevan periaatteellinen oikeus yhteiskunnan normaaliin toimintaan osallistumiseen.

Fyysisesti vammaisten suojatyön laajentamissuunnitelmista luovuttiinkin 1980-luvulla ja tavoitteeksi otettiin avoimille työmarkkinoille työllistymisen edistäminen. Kehitysvammaisten kohdalla suojatyötä pidettiin kuitenkin edelleen realistisimpana työllistymisvaihtoehtona. Viranomaiset arvioivatkin 1980-luvulla, että olemassa olevien 5000 työtoimintapaikan lisäksi lähitulevaisuudessa tarvittiin vielä sama määrä lisää.

Samalla kun ajatus vammaisten oikeudesta yhteiskunnan normaaliin toimintaan osallistumisesta yleistyi, kiinnitettiin huomiota niihin satoihin vaikeavammaisiksi diagnosoituihin nuoriin, jotka siirrettiin työkyvyttömyyseläkkelle heti heidän täytettyään 16 vuotta. Suomalaisen kuntoutusjärjestelmän ”grand old man” Vakuutusalan Kuntoutuskeskuksen johtaja Veikko Niemi totesi vuonna 1979, että monet näistä nuorista olivat tosiasiallisesti työkykyisiä. Sen vuoksi heitä ei tullut kohdella eläkeläisinä, vaan heille tuli myöntää työttömyyskorvaus tilanteissa, joissa työelämän ulkopuolella oleminen johtui työn puutteesta eikä työkyvyttömyydestä.

Ajatus vammaisten oikeudesta avoimille työmarkkinoille osallistumiseen kyseenalaisti eläkejärjestelmässä toteutetun vammaisuuden ja työkyvyttömyyden käsitteiden yhteenliittämisen. Vammaisuus alettiinkin 1980-luvulla hahmottaa vähemmistöstatuksen kaltaiseksi käsitteeksi, joka ei oikeuttanut yksilön sulkemista normaalin yhteiskunnan ulkopuolelle, vaan pikemminkin oikeutti osallistumisen mahdollistaviin tukitoimiin. Vammaisten kuntoutusjärjestelmää vuosikymmeniä ohjannut aktivoinnin periaate levisi näin eläkejärjestelmästä käytyyn keskusteluun saaden sen näyttämään vammaisia passivoivalta ja yhteiskunnassa syrjään työntävältä järjestelmältä.

Suomalaista vammaishuoltoa ohjanneiden periaatteiden kehityksen tarkastelu osoittaa, ettei aktivoinnin tavoite ole ammatillisessa kuntoutuksessa ja työllisyyspolitiikassa mikään uusi ja yksinomaan hyvinvointivaltion leikkaamiseen liittyvä ilmiö vaan yksi kuntoutusideologian kantavista periaatteista. Onkin syytä pohtia miksi vammaisten työllisyystilanne on vuosikymmeniä kestäneiden ponnistelujen jälkeen edelleen niin huono.

Lähde: Leppälä, Heli: Welfare of Workfare? The Principle of Activation in the Finnish Post-War Disability Policy, Early 1940s to Late 1980s (jsh.oxfordjournals.org). Journal of Social History, Advance Access 2015.